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Les pouvoirs publics face aux risques naturels dans l'histoire

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Les pouvoirs publics face aux risques naturels dans l'histoire

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Sous la direction de

René Favier
Grenoble, CNRS-MSH-Alpes, Octobre 2002, 444 p.

ISBN :

2-914242-08-5

Langue :

français

Prix :

12,96 € TTC

Modalités d'acquisition : Adresser votre règlement (chèque libellé à l'ordre de l'Agent Comptable secondaire du CNRS) ou le bon de commande établi par votre organisme à :  
CNRS- MSH-Alpes -BP 47 - 38040 Grenoble CEDEX 9. Prix unitaire : 12,96 EUR TTC, franco de port.

Résumé

Si «un accident se présente deux fois de suite, il doit cesser d'être imprévoyable aux yeux d'une administration chargée de le prévenir» soulignait à la fin du XVIIIe siècle l'Encyclopédie. En écho à ce jugement, il s'agissait pour les participants réunis lors du colloque organisé à Grenoble du 22 au 24 mars 2001 par l'équipe HESOP d'étudier quand et comment le recours à l'État se substitua aux explications religieuses et à l'acceptation de la fatalité face aux différentes catastrophes, quand et comment furent édifiées des normes publiques et quelles furent les réactions face aux règles imposées.

Avec l'État protecteur s'imposa également l'État Léviathan. Les chercheurs étaient invités à analyser, à travers la confrontation de différents niveaux de sources, les rivalités ayant pu (ou pouvant) exister entre les autorités centrales et les institutions locales. Le sujet engageait également à s'interroger sur le rôle des experts et le problème des responsabilités dans l'aménagement du territoire et des cartes de zonage, ainsi que sur le développement de la recherche sur les risques naturels dans les domaines des sciences de la nature et des sciences humaines.

Précédées d'une introduction d'Emmanuel Le Roy Ladurie, les contributions ont été regroupées autour de quatre thèmes : Joseph Goy et Henri Rougier abordent la question de la conscience du risque ; René Favier, Denis Coeur, Emanuela Guidoboni, Nicolas Vassallo, Michel Barrué, l'organisation administrative des réponses publiques ; Philippe Leveau et Cécile Alinne, Emmanuel Garnier, Christian Pfister, Gérard Brugnot et Yves Cassayre, Luca Bonardi, Mircea Voiculescu les enjeux et choix de politiques d'aménagement ; Luigi Zanzi, Denis Lamarre, François Gillet et Claude Gilbert la place des risques naturels dans les débats scientifiques et politiques contemporains.

Les textes de cette rencontre interdisciplinaire lors de laquelle, autour des historiens, se sont réunis géographes, juristes, politistes, sociologues, architectes, sont suivis de ceux d'une Table Ronde à laquelle ont participé, avec les chercheurs réunis lors du colloque, des responsables des services des ministères de l'Equipement et de l'Environnement, des élus et des autorités administratives au premier rang desquels le préfet de l'Isère.

Avec le soutien du : CNRS, Université Pierre Mendès-France, Région Rhône-Alpes, Conseil Général de l'Isère, Ministère de l'Ecologie et du Développement Durable

 

Introduction - René FAVIER

L'historien face à l'histoire climatique et à l'attitude des autorités en cas de conjoncture "climatico-périlleuse" - Emmanuel LE ROY LADURIE

Partie I. La catastrophe et la conscience du risque


Grenoble 1219 : l'inondation et les pouvoirs - René FAVIER

Autour de la catastrophe de l'établissement thermal de Saint-Gervais-les-Bains en 1892 : problèmes d'histoire des catastrophes naturelles - Joseph GOY

Le 12 juillet 1892 l'établissement thermal de Saint-Gervais-les-Bains, situé au Fayet, en Haute-Savoie, est détruit par un flot de boues, de glace et de rochers issus d'une poche sous-glaciaire du glacier de Tête Rousse, situé à 3 130 mètres, au-dessus du glacier de Bionnassay. Cette catastrophe était-elle prévisible ? Depuis le XIIIe siècle le torrent du Bonnant, dont la source est au col du Bonhomme, a connu des crues exceptionnelles, y compris une rupture, au moins, de poche d'eau sous-glaciaire au XVIIIe siècle. La documentation disponible n'indique pas qu'il y ait eu au XVIIIe ou au XIXe siècles de dispositions prises par les autorités locales ou régionales pour surveiller les glaciers concernés. Mais il faut attendre les années 1820-1840 pour que les communes concernées envisagent d'endiguer le Bonnant, ce qui ne fut jamais réalisé avant l'arrivée du chemin de fer en 1898. Nous disposons de témoignages écrits ou oraux qui permettent de reconstituer la mémoire individuelle et collective de celles et de ceux qui vécurent la catastrophe. Ces témoignages peuvent servir à expliquer pourquoi la mémoire collective a fonctionné de façon différentielle tout au long du parcours du flot.
 

Les inondations du 24 juillet 1996 dans la haute vallée de l'Arve : faits et conséquences à tirer pour l'aménagement futur du territoire - Henri ROUGIER

Durant l'été 1996, à la fin du mois de juillet, la haute vallée de l'Arve a connu un épisode de pluies considérables dont les effets ont été une inondation de grande ampleur. L'article se propose d'en établir les origines, plus complexes qu'il n'y paraît au premier abord puisque c'est une conjonction de facteurs associés à la brusque montée des eaux qui permet de mieux appréhender les faits. Mais cet épisode remarquable n'est pas sans raviver le débat sur l'aménagement du territoire dans certains secteurs de la vallée et, de la sorte, conduit à se demander comment on pourrait gérer dans le futur l'occurrence d'un phénomène naturel comparable.

 

Partie II. L'organisation administrative des réponses publiques


La monarchie d'Ancien Régime et l'indemnisation des catastrophes naturelles à la fin du XVIIIe siècle : l'exemple du Dauphiné -René FAVIER

C'est par le biais du dégrèvement fiscal que la monarchie d'Ancien Régime est ordinairement intervenue pour indemniser les habitants victimes de catastrophes naturelles. Sur la bases des procès-verbaux de dégâts, attestés par les autorités royales, les habitants pouvaient obtenir une diminution de leur charge fiscale. Cette procédure était cependant plus ou moins régulière et différemment formalisée selon les provinces.


La monarchie de la maison de Savoie face aux catastrophes naturelles : les "atti di visita" pour les ravinements et tempêtes - Nicola VASSALLO

La communication propose une approche historique et institutionnelle de la connaissance des catastrophes naturelles dans des régions qui, avant 1860, dépendaient de la maison de Savoie. Elle examine quels étaient les services de la monarchie (centraux et périphériques) qui étaient appelés à intervenir en cas de catastrophes naturelles, quelles étaient leurs modalités d'action et quel genre de documents ils ont produits. Le but est aussi de vérifier quelles informations relatives aux catastrophes naturelles on peut tirer de documents de nature essentiellement fiscale, tels que les "atti di visita", ou administratifs tels que les rapports des intendants provinciaux. Pour la période allant de la Restauration jusqu'à 1860, a été étudiée plus particulièrement l'activité du "Congresso Permanente d'Acque e Strade", bureau spécifiquement créé en 1816 pour diriger les travaux publics et l'aménagement du territoire, avec une attention particulière aux problèmes fluviaux des régions alpines.
 

Des associations de propriétaires pour lutter contre l'inondation : les syndicats de riverains dans la plaine de Grenoble (vers 1750-vers 1930) - Denis COEUR

Les lettres patentes sur arrêt du 8 juillet 1768 marquent les débuts officiels d'une première politique d'Etat en matière d'aménagement des cours d'eau et de lutte contre les inondations dans la province de Dauphiné. Elles reconnaissent aussi officiellement les associations syndicales de propriétaires riverains en tant que collectivité. Ces dispositions sont le fruit d'une évolution juridique et administrative que l'on peut suivre dans la plaine de Grenoble dès la première moitié du XVIIe siècle. Le véritable développement de ces associations ne s'opère toutefois qu'au cours de la première moitié du XIXe siècle dans le cadre de la loi du 16 septembre 1807. La crise fluviale des années 1840-1850 est l'occasion d'une première réforme du système qui ramène leur nombre de 45 à 9. D'importants travaux ont alors été menés sur la rivière Isère à l'amont de Grenoble (endiguement et assainissement). Une nouvelle réforme est engagée dans les années 1920 et aboutit en 1936 à la création de l'association Isère-Drac-Romanche.
 

Tremblements de terre et politique d'intervention en Italie : une synthèse des stratégies adoptées au cours des quatre derniers siècles - Emanuela GUIDOBONI

Les tremblements de terre ont en Italie centrale et méridionale en particulier un impact économique et social considérable. Plus de 48 % de la population italienne (23 millions de personnes environ) vit dans une zone sismique. Les communes considérées en zone sismique sont au nombre de 2 950 (35 %), mais plus de 4 000 ont subi au moins un séisme destructeur (40 %). Au cours du XXe siècle, les séismes ont provoqué en Italie 200 000 victimes. Quant aux coûts supportés par les contribuables, si l'on ne considère que la période qui va de 1968 à 1998, ils s'élèvent à 180 000 milliards de lires italiennes. Ces éléments nous donnent une idée de l'importance du problème en Italie : les séismes ne dépendant pas des activités anthropiques (ou seulement par leurs effets), il est intéressant d'observer la façon dont les administrations ont affronté ce problème au cours du temps.
Dans les quatre derniers siècles, il y a eu en Italie 100 tremblements de terre fortement destructeurs : répartis sur la superficie nationale actuelle, cela signifie une reconstruction sismique en moyenne tous les quatre ans. Il y a eu dans l'histoire différentes manières institutionnelles d'intervenir après un tremblement de terre destructeur, en fonction des pratiques administratives et des choix des gouvernements centraux. Ces pratiques ont formé avec le temps une sorte de "culture du tremblement de terre" qui agit comme un "fossile-guide" dans les diverses zones du pays tant au niveau de la population que de l'administration. Ce texte présentera une synthèse historique des stratégies gouvernementales dans les Etats pontificaux, le Grand duché de Toscane, l'Etat des Bourbons, le royaume d'Italie et l'actuelle République italienne.
 

Le risque vécu et construit en pays montagnard pyrénéen : le cas des villages des hautes vallées du Lavedan dans les Pyrénées centrales françaises - Michel BARRUÉ

Cette communication entend mettre en relation l'histoire des catastrophes et la connaissance sensible et vécue des individus et de leurs familles. Quelle culture, quelle mémoire, quelles pratiques du risque ? La méthode proposée s'appuie sur une reconstruction historique des évènements à partir d'un dépouillement préalable des archives. L'essentiel du travail repose sur l'enquête sociale auprès de "familles-souches" de la région et des entretiens semi-directifs cherchant à rassembler la diversité des "dires" mais aussi à évaluer le sens des "non-dits". La richesse des savoirs et de la mémoire des évènements, largement accumulés au cours des siècles, est encore très vivante et partagée chez les anciennes familles agricoles. Elles entretiennent jalousement cette mémoire collective qui ne concerne plus qu'une fraction extrêmement minoritaire de la population, et ce d'autant plus qu'elles se sentent marginalisées dans les négociations qui concernent les PER, aujourd'hui PPR, mais aussi tous les nouveaux plans d'aménagement de la montagne. Cette méthode d'approche spécifique de la mémoire des familles paysannes et des comportements communautaires permet d'analyser la diversité des savoirs et formes de régulation sociale des catastrophes. Elle a mis en évidence la vigueur et la précision de cette connaissance vivante, qui a pu être rigoureusement cartographiée et comparée aux sources d'archives. Parmi la diversité des formes d'intériorisation des catastrophes relatives à la fois à la gestion des ressources, à 1'aménagement du territoire, aux pratiques pastorales et aux modes de vie, les techniques architecturales de protection ont été plus spécifiquement étudiées. Notre objectif ici est d'analyser l'intégration du risque avalancheux dans l'architecture vernaculaire : plus particulièrement les granges foraines dans les vallées du Haut-Lavedan (vallées de Barèges et de Gèdre-Gavarnie) dans les Pyrénées françaises.

 

Partie III. Les politiques d'aménagement : enjeux et choix
 

Les villes antiques du Rhône et le risque fluvial - Cécile ALLINNE, Philippe LEVEAU

L'intérêt accru porté ces dernières années par les sciences humaines aux questions d'environnement, et notamment à la relation homme/milieu, permet désormais à l'historien de s'interroger sur des problématiques issues de la géographie, comme le risque fluvial. Pour l'Antiquité, on sait grâce aux textes de lois romains réglementant l'entretien des cours d'eau et des berges que celui-ci pouvait être pris en compte et étroitement géré. Cependant, ces écrits se rapportent pour l'essentiel à la seule ville de Rome. Dans le cas de provinces, comme la Gaule, pour lesquelles aucun texte de ce type n'est connu, ce sont les sources archéologiques et géomorphologiques qui permettent d'appréhender le poids des politiques impériales sur la gestion du risque fluvial.
Le cas de Rome permet de suivre les processus d'élaboration des politiques de gestion depuis la création de la ville jusqu'à la fin de l'Empire romain. Il sert en cela de modèle de référence pour les villes de la vallée du Rhône. Les travaux engagés sur ces sites (Lyon, Vienne, Orange, Avignon et Arles) ont permis de mettre en évidence un même type de comportement par rapport au risque. Deux sortes de constatations ont pu être établies. D'une part, une vulnérabilité générale importante des installations, particulièrement de l'habitat, est mise en évidence : l'observation de dépôts de crue scellant des couches d'occupation marque souvent le peu de résistance des constructions. Cependant, les limites des zones inondables ne marquent jamais celles de l'occupation. D'autre part, on observe la mise en place d'importants aménagements urbanistiques (remblaiements, terrasses, murs de soutènement) assurant la mise hors d'eau d'une partie de la ville, en règle générale le forum et ses alentours. Si la qualité de ces aménagements en tant que réponse à l'aléa fluvial est indéniable, il semble que la vocation de ces aménagements doit avant tout être définie en termes de politique d'urbanisme : il convient de se garder d'y voir le signe d'une crise environnementale.
L'ensemble des recherches menées sur les villes de la vallée du Rhône montrent donc des constantes dans la façon de percevoir le fleuve. D'une façon générale, on constate que l'élément décisif dans le choix d'installer et de développer une ville en bordure du fleuve n'est pas l'aléa et le risque qu'il représente, mais l'adoption d'une situation stratégique sur le plan économique et politique. Les observations archéologiques prouvent néanmoins que le risque est géré par les sociétés riveraines des cours d'eau, qui savent s'adapter aux contraintes qu'ils représentent.
 

La politique forestière de la monarchie et les catastrophes naturelles dans les Vosges aux XVIIIe et XIXe siècles - Emmanuel GARNIER

Le présent travail se propose d'étudier l'impact des politiques sylvicoles sur les écosystèmes forestiers montagnards vosgiens entre le XVIIIe siècle et le début du XIXe siècle. A compter des années 1730, le pouvoir royal impose dans le massif vosgien une sylviculture totalement inadaptée aux conditions naturelles et, en particulier, à la gestion de la sapinière. Les tempêtes dévastent les forêts ainsi exploitées tandis que les communautés doivent affronter des phénomènes d'érosion, d'inondation et d'avalanches nouveaux dus à la déforestation.Malgré la mobilisation des montagnards et des corps constitués locaux contre la politique forestière royale, l'Etat persiste jusqu'aux années 1820. A cette date, les catastrophes naturelles à répétition entraînent une volte-face politique et la prévention des risques, à négocier avec les populations, prend désormais le pas sur la politique sylvicole royale.
 

Inondations catastrophiques, évolution climatique et débat sur les risques naturels en Suisse au XIXe siècle - Christian PFISTER

Les inondations sévères d'un fleuve sont souvent attribuées au déboisement dans le bassin amont. La "carrière" publique de ce paradigme au XIXe siècle est analysée pour la Suisse au niveau des discours et de l'évolution écologique. Parmi les effets physiques "exogènes" pris en compte par la société, les catastrophes naturelles sont les plus importantes, du fait du choc qu'elles produisent, des dégâts significatifs et des victimes qu'elles induisent. Après 1830, la fréquence des inondations s'accrut d'une façon alarmante, ce que les milieux forestiers expliquaient par la pression démographique sur la forêt de montagne et la libre exportation du bois. L'élite forestière proposait comme mesure le reboisement et l'endiguement des torrents par une législation fédérale suivant le modèle français de 1860. Les contre-arguments des milieux conservateurs (abolition des usages coutumiers, perte d'une prérogative des cantons, considérations budgétaires) étaient écartés sous le choc des inondations répétées. Une étude physique du phénomène a cependant mis en évidence une variation de la pluviosité automnale qui pourrait bien être à la base du problème.
 

De la politique française de restauration des terrains en montagne à la prévention des risques naturels - Gérard BRUGNOT, Yves CASSAYRE

L'expression "restauration des terrains de montagne" désigne à la fois un ensemble de techniques et les structures technico-administratives qui, au cours de l'histoire, ont été chargées de leur mise en oeuvre. C'est dans la première moitié du XIXe siècle qu'a été largement débattue la nécessité de reboiser, puis de "réengazonner" les montagnes. Rationalisée par la lutte contre l'érosion et les catastrophes naturelles conséquentes, cette "idéologie" du boisement semble avoir eu des racines extrêmement profondes. Elle a conduit à la mise en place, dans la seconde moitié du XIXe siècle, d'une série de lois définissant des actions très concrètes, les structures appelées à les mettre en oeuvre et les modes de financement ad hoc. On montre comment, en un siècle et demi, cette politique a évolué, en un premier temps du fait de l'hostilité des populations de montagne, puis, plus récemment, du fait d'une "colonisation" massive de la montagne par des populations touristiques qu'il importe de protéger contre les risques naturels alors qu'elles sont attirées par une offre touristique qui propose un mode de vie et d'exploitation économique totalement nouveaux.
 

L'administration publique face aux risques naturels dans les Alpes italiennes : le cas de Livigno (Lombardie) - Lucas BONARDI

Rapportées à la prévention des risques naturels, les pratiques de gestion du territoire dans les régions les plus élevées des Alpes centrales italiennes reprennent une tradition habituelle très présente au cours des siècles précédents. Dans la vallée de Livigno (à 1 800 m d'altitude) les modalités de gestion du territoire sont soumises aux conditions du milieu ; ici, la connaisance du cadre morpho-climatique est donc nécessaire pour la compréhension de l'administration du territoire en réponse aux contraintes de la nature. Face à cette consideration, trois principes semblent capables de régler l'action législative et administrative relative au territoire par rapport aux risques naturels. Il s'agit du principe de protection des ressources naturelles, ou de leur renouvellement dans des temps très longs, du principe de la prévention du risque et du principe de la responsabilité individuelle à l'égard de la collectivité. Leur réalisation a limité toutes tentatives d'innovations dangereuses, pour garantir à la communauté présente et à celles du futur, les mêmes possibilités de survie. Les actions collectives répondent donc aux exigences de ce qu'on a appellé stratégie de maintien durable.
 

Les implications sociales des phénomènes géographiques de risque en Roumanie. Tremblements de terre et inondations - Mircea VOICULESCU

Dans ce contexte et dans le nouveau cadre politique et social de la Roumanie d'après 1989, la contribution aborde, dans une perspective historique, quelques aspects de deux phénomènes géographiques de risque d'importance majeure pour la Roumanie, les tremblements de terre et les inondations, à travers leurs implications sociales et l'attitude des pouvoirs publics. Les tremblements de terre représentent une réalité dont la manifestation est presque cyclique. La région la plus affectée est notamment celle du Bucharest où les préjudices sont importants surtout pour les immeubles du centre de la ville ou des quartiers anciens. Ces événements ont un impact non négligeable aujourd'hui avec la loi de rétrocession des immeubles aux anciens propriétaires. Les actuels locataires et les divers firmes commerciales qui ont leurs sièges dans ces immeubles essaient les vendre, mais sans succès. Chacun de ceux qui ont été construits entre les deux guerres mondiales présente un risque d'écroulement selon le ministère des Travaux publics. Les innondations pour leur part surprennent chaque année les populations rurales en n'importe quelle saison par leur ampleur, rythme et intensité. Malheureusement, les effets dépassent la capacité locale de financement des réparations et de protection. Le phénomène a un impact très fort tant sur les nouvelles propriétés privées, récupérées ou construites dans les dix dernières années (maisons, terres cultivées, autres constructions...) que sur les hommes. Il semble que la société roumaine soit davantage sensible aux effets immédiats (victimes humaines et dégâts matériels) de ces phénomènes qu'à leurs causes. Au fil du temps, tant dans la période communiste jusqu'à 1989 que dans celle démocratique d'aujourd'hui, on observe l'existence d'un certain nombre de mesures et décisions politiques, économiques et sociales d'aménagement et de protection, en raison de l'inexistence d'une infrastructure solide, du manque d'argent au niveau local et de l'absence de cohérence entre les différents niveaux de décision.

 

Partie IV. Enjeux politiques et scientifiques contemporains


Les Etats alpins et extra-alpins face aux risques de catastrophe naturelle dans les Alpes - Luigi Zanzi.

Durant l'été 1996, à la fin du mois de juillet, la haute vallée de l'Arve a connu un épisode de pluies considérables dont les effets ont été une inondation de grande ampleur. L'article se propose d'en établir les origines, plus complexes qu'il n'y paraît au premier abord puisque c'est une conjonction de facteurs associés à la brusque montée des eaux qui permet de mieux appréhender les faits. Mais cet épisode remarquable n'est pas sans raviver le débat sur l'aménagement du territoire dans certains secteurs de la vallée et, engage, de la sorte, à se demander comment on pourrait gérer dans le futur l'occurence d'un phénomène naturel comparable.


Le système français de gestion des risques climatiques. Un point de vue critique - Denis LAMARRE

Depuis 1982, la société française fait face aux risques naturels par un système de garantie solidaire. En moyenne, les trois-quarts des dommages sont causés par des inondations, c'est-à-dire sont liés au climat. L'application généreuse du système conduit à négliger la prévention. Les sévères tempêtes de décembre 1999 et les inondations de l'hiver 2000-2001 mettent le système à l'épreuve.


Les pouvoirs publics et la recherche sur les risques naturels - François GILLET

Depuis plusieurs années, un certain nombre de programmes de recherche sur les risques naturels ont été mis en place. Ces programmes complètent les actions de recherche menées dans ce domaine par les universités et organismes de recherche. Par des crédits incitatifs, ils soutiennent ces actions tout en les orientant dans diverses directions qui sont fonction des politiques développées par les financeurs. On décrit les principaux programmes existant actuellement : celui du Ministère de la Recherche (ACI - CAT NAT), ceux du Ministère de l'Environnement (RIO et EPR), ceux qui sont conduits par le CNRS en coopération avec divers organismes de recherche (PNRN, PNRH) ainsi que le Programme Régional Rhône-Alpes et celui du Département de l'Isère qui sont les premiers à avoir été mis en place. Des évaluations de ces programmes n'ont pas encore été faites. Quelques indications sur les premiers résultats obtenus sont néanmoins données.


Risques, crises et histoire. Quelques attentes à l'égard des historiens - Claude GILBERT

Ce texte souligne, du point de vue du responsable d'un programme de recherche national sur les risques et crises en sciences humaines et sociales et au vu de l'expérience de différents autres programmes, trois axes sur lesquels les contributions des historiens apparaissent particulièrement nécessaires. Une première attente renvoie à la caractérisation de la notion d'événement, au-delà de l'idée qu'il suffit qu'un phénomène se produise pour être reconnu comme tel. Une seconde attente renvoie à l'enrichissement de l'analyse de la façon dont des risques, suite à leur réalisation ou dans leur anticipation, deviennent des problèmes publics, devant être traités par les autorités. Une troisième attente concerne une analyse fine de la formation de la mémoire et des fonctionnements et dysfonctionnements des mécanismes de transmission de la mémoire - en s'intéressant à tous les acteurs, habitants d'un territoire comme acteurs professionnels, etc. L'importance des collaborations avec les chercheurs en sciences dites "dures" ainsi qu'avec les chercheurs d'autres disciplines en sciences humaines et sociales est également pointée.


Table ronde : Les pouvoirs publics et les risques naturels à la lumière de l'histoire